Köln, 10.11.2015
Das Oberverwaltungsgericht in Münster (OVG NRW) hat sich in vier richtungsweisenden Berufungsverfahren ausführlich mit der Konkretisierung der überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG auseinandergesetzt und Untersagungsverfügungen gegen gewerbliche Alttextilsammlungen bei bestehenden hochwertigen kommunalen Erfassungsstrukturen bestätigt (vgl. dazu insbesondere OVG NRW, Urteil vom 21.09.2015, Az.: 20 A 2120/14).
Grundlage der Verfahren waren Untersagungsverfügungen gegen gewerbliche Sammlungen, die im Wesentlichen darauf gestützt waren, dass den angezeigten Sammlungen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 entgegenstehen, da durch sie Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ein hochwertiges Sammelsystem eingerichtet habe.
Die erstinstanzlichen Verwaltungsgerichte Köln und Düsseldorf waren zuvor noch der Auffassung, dass Regelungen über die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen aus übergeordneten europarechtlichen Gründen weit auszulegen seien. Untersagungen wegen entgegenstehenden öffentlichen Interessen seien daher nur dann verhältnismäßig, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der Drittbeauftragte in der Folge der Durchführung gewerblicher Sammlungen zu einer erheblichen Änderung oder Anpassung der eigenen Entsorgungsstruktur gezwungen sei (vgl. dazu VG Düsseldorf, Urteil vom 08.08.2014, Az.: 17 K 5313/13, Rn.°118 ff.).
Die Entscheidung des OVG Münster
Dieser weder vom Wortlaut und von der Entstehungsgeschichte noch von dem gesetzgeberischen Willen gedeckten Auslegung trat das Oberverwaltungsgericht NRW entgegen. Im Zentrum der oberverwaltungsgerichtlichen Auseinandersetzung stand dabei die kontrovers diskutierte und bis dahin umstrittene Rechtsfrage, ob eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit öffentlicher Entsorgungsstrukturen einer getrennt erfassten Abfallfraktion bereits nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut anzunehmen ist, wenn durch eine gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung dieser Abfälle durchführt (Vermutungs- bzw. Fiktionstatbestand) oder ob die Regelung des § 17 Abs. 3 S. 3 KrWG, insbesondere Nr. 1 aus übergeordneten Gesichtspunkten heraus einer Korrektur im Sinne einer einschränkenden Auslegung im Hinblick auf dort geregelten Merkmale bedürfe,
Mit einer differenzierten Argumentation kommt das Oberverwaltungsgericht NRW zu dem klaren Ergebnis, dass unter Berücksichtigung des Wortlautes, der Wortwahl und der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck der Regelungssystematik des § 17 Abs. 3 KrWG von einer (widerleglichen) Vermutung bzw. einem gesetzlichen Regelfall (mit Ausnahmevorbehalt) auszugehen sei. Darüber hinausgehende, weitergehende tatbestandliche Anforderungen stelle § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG seinem Wortlaut nach nicht auf, so dass das Vorliegen eines hochwertigen und haushaltsnahen kommunalen Erfassungssystems ausreiche, um gewerbliche Sammlungen im Einzelfall wegen entgegenstehenden öffentlichen Interessen zu untersagen.
Eine Funktionsbeeinträchtigung bedürfe zwar dem Vorliegen weiterer Umstände, wobei sich allerdings die Annahmen aus den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG ihrem Wesen als Vermutungen entsprechend indiziell dahingehend auswirken, dass die anzunehmenden Folgen regelmäßig eintreten. Entgegen der auch nach Auffassung des OVG NRW herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung, bedürfe § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG daher keiner ergänzenden oder korrigierenden Auslegung.
Einschränkende Auslegung des klaren und eindeutigen Wortlautes des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG nicht erforderlich
Denn die an sich jeder Auslegung gesetzte Wortlautgrenze dürfe nur überwunden werden, wenn das so gefundene wortlautgetreue Verständnis ersichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers entspräche, zu sinnwidrigen, der Denklogik widersprechenden Ergebnissen führte oder das vom Gesetz an sich gewollte in dieser Form mit höherrangigem Recht nicht im Einklang stünde und dieser Widerspruch durch eine solche einschränkende Interpretation beseitigt werden könnte.
Eine einschränkende Auslegung sei jedoch bereits nicht vom Willen des Gesetzgebers gedeckt. Insbesondere diene die Neueinführung des Satzes 3, welcher im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses gerade vor dem Hintergrund eines Interessengegensatzes zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgern und gewerblichen Sammlern aufgenommen wurde, substantiell und gerade mit dem Ziel, den Schutzkatalog für die öffentlichen Interessen zu erweitern. Außerdem habe der Gesetzgeber ausdrücklich beabsichtigt, im Wege einer gesetzlichen Aufwertung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu eigenständigen Schutzobjekten und zu deren gesetzlicher Konkretisierung, allen Betroffenen eine klare Leitlinie zur Beurteilung wesentlicher Beeinträchtigungen vorzugeben.
Kein absoluter Konkurrenzschutz zugunsten der örE
In begrüßenswerter Deutlichkeit widerspricht das Oberverwaltungsgericht NRW darüber hinaus dem bemühten Vorwurf, eine derartige Gesetzesauslegung führe zu einem absoluten Konkurrenzschutz zu Gunsten öffentlicher Entsorgungsangebote. Zutreffend weisen die Verwaltungsrichter darauf hin, dass ein Verständnis der Vorschrift als gesetzlicher Regelfall tatbestandlich nicht jedes Entsorgungssystem ausreichen lasse, sondern das Gesetz ausdrücklich dessen Hochwertigkeit, also qualitative Voraussetzungen verlange, so dass nicht bereits die Existenz irgendeines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems ausreiche. Liege ein derartiges nicht vor, bleibe es bei einem freien Markt.
Altpapierurteil des Bundesverwaltungsgerichts sowie Beschluss des Bundesverfassungsgerichts bestätigen kommunale Überlassungspflichten zur Sicherstellung der Entsorgungssicherheit und aus europarechtlichen Gründen
Unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den das Altpapierurteil des Bundesverwaltungsgerichts bestätigenden Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28.08.2014 (2 BvR 2639/09) heben die Verwaltungsrichter einen weiteren, die Auslegung wesentlich beeinflussenden Aspekt hervor, wonach die gesetzliche Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen unter unionsrechtlicher Perspektive eine Rechtfertigung auch darin findet, dass (schon) bei einer Freigabe des Wettbewerbs im Markt um Abfälle aus privaten Haushaltungen Funktionsstörungen zu erwarten sind. Daher dürfe auch eine Aufgabenzuweisung an den öffentlichen Entsorgungsträger erfolgen. Die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger setze nämlich ein Mindestmaß an Planbarkeit voraus, welche bei einem ungehinderten Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet sei.
Hochwertige kommunale Sammelsysteme sind als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auch unionsrechtlich geschützt
Ein derartiges Verständnis des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG, also der Schutz besonders hochwertiger öffentlicher Entsorgungssysteme, welche bestimmte qualitative Voraussetzungen erfüllen, bedarf insbesondere auch keiner europarechtlichen Korrektur.
So lasse der durch den Lissaboner Vertrag erhöhte Stellenwert von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (Art. 14 AEUV, Protokoll Nr. 26 zum Lissaboner Vertrag) erkennen, dass die von § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG tatbestandlich erfassten hochwertigen Sammelsysteme auch aus unionsrechtlicher Perspektive in qualifizierter Weise schutzwürdig sind. Auch die europäischen Gerichte gewährten den Mitgliedstaaten nach Art. 106 Abs. 2 AEUV einen weiten Ermessensspielraum im Rahmen der Reglementierung von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge, welcher im Wesentlichen nur im Hinblick auf offensichtliche Fehler und missbräuchliches Verhalten überprüft werden könne. Da das Abholen und die Behandlung von Haushaltsabfällen im Allgemeininteresse liegende öffentliche Aufgaben seien, die ein Staat von Behörden wahrnehmen lassen könne und auf die er entscheidenden Einfluss behalten dürfe, sei der insoweit getroffene Regelungsspielraum des Gesetzgebers nachvollziehbar.
Auch erfordere eine Verhinderung der Aufgabenerfüllung im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV gerade nicht, dass eine Existenzgefährdung durch die Zulassung von Wettbewerb eintrete, vielmehr könnten Beschränkungen auch dann gerechtfertigt sein, wenn sie dazu dienen, dass eine Dienstleistung der Daseinsvorsorge zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden kann.
Zulässige Berufsausübungsregelung
Letztlich stehen § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG nach diesem zugrunde gelegten Verständnis auch im Einklang mit Art. 12 Grundgesetz (GG), da der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen nur ein Ausschnitt aus dem Tätigkeitsfeld der Abfallsammlung und -entsorgung darstelle und daher als eine Berufsausübungsregelung zu qualifizieren sei, die hier durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls (Sicherstellung der jederzeitigen Abfallbeseitigung) gerechtfertigt seien.
Leitlinien zur Feststellung des Ausmaßes der konkreten Beeinträchtigung der kommunalen Sammelsysteme
Im Anschluss an diese Überlegungen beschäftigt sich das OVG NRW ausführlich mit den Kriterien zur Feststellung des Ausmaßes einer konkreten Beeinträchtigung der kommunalen Erfassungssysteme.
Ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem lasse somit regelmäßig, nicht aber ausnahmslos den Schluss rechtfertigen, dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt wird. Es müsse stets weitergehend geprüft werden, ob bei der Betrachtung des konkreten Einzelfalles Umstände zu erkennen sind, die – im Sinne einer Widerlegung der Vermutung – ein anderes Ergebnis tragen.
Dies, so die Verwaltungsrichter, betreffe alle für die Beurteilung relevanten Aspekte, namentlich die Frage, ob Besonderheiten des Einzelfalles vorliegen und dazu führen, dass trotz des Bestehens einer hochwertigen Sammlung deren wesentliche Beeinträchtigung bei Durchführung der in Rede stehenden gewerblichen Sammlung bei realistischer Betrachtung nicht zu erwarten steht.
Demzufolge müssen zunächst sowohl diejenigen Grundlagen, auf denen die Investitions- und Aufbauentscheidung fußen als auch die konkret vorhandenen Organisationsstrukturen der öffentlichen Sammlung selbst erfasst werden.
Insoweit gelte, dass beim Vorliegen eines an der gesetzgeberischen Orientierung angelegten Holsystems wegen des mit ihm verbundenen hohen finanziellen und organisatorischen Aufwandes bereits Vieles dafür spreche, dass dieses in aller Regel ohne weitere Voraussetzungen gegen gewerbliche Konkurrenz geschützt werden kann. Grundsätzlich gelte, dass, je weiter sich das sonstige hochwertige System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von diesem Referenzmodell entferne, desto eher kommen Sonderfälle und unwesentliche Beeinträchtigung in Betracht.
Insbesondere lasse das Ausmaß der Auswirkungen auf die Sammelmenge Rückschlüsse darauf zu, ob und in welchem Umfang das System in seiner Ausgestaltung geändert werden müsse, um unter Berücksichtigung der in Frage stehenden gewerblichen Sammlung ohne größere Beeinträchtigung zu funktionieren, wobei die Beeinträchtigung nicht so weit gehen müsse, dass das kommunale System aufgegeben oder grundlegend oder strukturell umgestaltet werden muss.
Maßgeblich für das Ausmaß seien insoweit die Angaben in der jeweiligen Anzeige, welche der zuständigen Abfallbehörde gemäß § 18 Abs. 2 KrWG als Pflichtangaben zur Verfügung zu stellen sind.
Ist allein aufgrund der Angaben der konkret angezeigten gewerblichen Sammlung noch nicht festzustellen, dass wesentliche Beeinträchtigungen zu erwarten sind, ist gemäß § 17°Abs. 3 S.°1 KrWG eine Gesamtbetrachtung des Erfassungsgeschehens vorzunehmen.
Dabei sind vom Grundsatz her zunächst die tatsächlich (zulässigerweise) durchgeführten gewerblichen Sammlungen mit ihrer jeweiligen Sammelmenge einzustellen.
Darüber hinaus sind die gewerblichen Sammlungen in die Betrachtung einzustellen, die zum maßgeblichen Zeitpunkt aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen (noch) nicht wirken (können), gleichwohl bei der Prognose der Auswirkungen im konkreten Fall zu berücksichtigen sind.
Aus dem Kreis der grundsätzlich berücksichtigungsfähigen Sammlung scheiden dementsprechend allerdings diejenigen aus, bei denen die Anzeige entweder zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt zurückgenommen war oder die bis dahin bestandskräftig untersagt wurden.
Gemeinnützige Sammlungen sind in die Auswirkungsprognose nicht einzustellen.
Praxisgerechte Faustregeln
Für eine praxisgerechte Handhabung ließen sich nach Auffassung des OVG gewisse Faustgrößen zur Strukturierung der erforderlichen Einzelfallbetrachtung herleiten:
- Gewerbliche Sammelmengen von unter 10 % stellen regelmäßig keine wesentliche Beeinträchtigung dar;
- bei mehr als der Hälfte der von der bestehenden Sammlung des örE erzielten Sammelmengen spricht eine Vermutung für ein Schädigungspotential;
- in dem verbleibenden Zwischenraum von etwa 10 % bis 50 % obliegt es dem örE, konkrete Auswirkungen auf seine Funktionsfähigkeit und auf seinen Blickwinkel der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung plausibel zu machen.
Schlussfolgerung für die kommunale Abfallwirtschaft
„Der bisher von einigen Verwaltungsgerichten sehr restriktiven, nicht gerechtfertigten einschränkenden Auslegung der überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des § 17 Abs. 3°KrWG tritt das OVG NRW mit einer differenzierten wohl abgewogenen Auslegung entgegen“, so Dr. Ralf Gruneberg von der Kölner Kanzlei Gruneberg Rechtsanwälte, der mit Herrn Rechtsanwalt Lorenz Frank aus seinem Team eine der beklagten zuständigen Behörden aus NRW in dem Berufungsverfahren vertreten hat.
„Das Urteil bietet Rechtsklarheit für zuständige Behörden und öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und gibt erstmals konkrete Leitlinien vor, anhand derer eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung bei existierenden, hochwertigen kommunalen Sammelsystemen beurteilt werden kann“, betonen die Rechtsanwälte Dr. Gruneberg und Frank.
Damit tritt das OVG NRW auch der zum Teil erstinstanzlich vertretenen Auffassung der Verwaltungsgerichte, wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in jedem Einzelfall konkret darzulegen habe, dass die Durchführung einer gewerblichen Sammlung eine erhebliche Änderung oder Anpassung der öffentlichen Entsorgungsstruktur (Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht) nach sich ziehe, deutlich entgegen.
„Zu begrüßen ist auch, dass das Oberverwaltungsgericht die Europarechtskonformität kommunaler Überlassungspflichten in der hier gewählten Ausgestaltung betont und bestätigt, dass es sich bei der Abfallwirtschaft um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse handelt, bei deren Ausgestaltung die Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum haben“, so Dr. Gruneberg weiter.
Das Urteil bewegt sich damit auf der gleichen Linie wie der Bayerische VGH, der sich ebenfalls in einem Berufungsverfahren kritisch zu einer vollständigen Marktöffnung geäußert hatte und mit Bezugnahme auf den Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts kritisch zur restriktiven Auslegung des
§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr.3 KrWG durch einzelne Verwaltungsgerichte geäußert hatte.
Das Berufungsurteil des OVG Münster ist nicht rechtskräftig. Die Revision vom Bundesverwaltungsgericht wurde zugelassen.
Gruneberg Rechtsanwälte ist eine auf das kommunale Wirtschaftsrecht spezialisierte Kanzlei, die ausschließlich kommunale Unternehmen und Gebietskörperschaften sowie kommunale Organisationen in allen kommunalwirtschaftsrechtlichen Fragestellungen bundesweit berät.
Die Kanzlei vertritt dabei auch bundesweit öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und ihre kommunalen Erfüllungsgehilfen vor den Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichten sowie Zivilgerichten.
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